Електронне наукове фахове видання "Державне управління: удосконалення та розвиток" включено до переліку наукових фахових видань України з питань державного управління (Наказ Міністерства освіти і науки України від 22.12.2016 № 1604)

УДК 352.07 (477)

 

І. В. Козюра,

к. і. н., начальник відділу місцевого самоврядування та регіонального розвитку Інституту проблем державного управління

та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України, м. Київ

 

СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ ІНСТИТУЦІЙНОГО РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

 

I. V. Koziura,

candidate in History, chief of department of local government and regional development , Institute for problems of public administration and

local –government, National academy of public administration, office of the President of Ukraine, Kyiv

 

CURRENT STATE AND PERSPECTIVES OF INSTITUTIONAL DEVELOPMENT OF LOCAL GOVERNMENT

 

Трансформація інститутів державного управління та місцевого самоврядування є ключовою складовою державно-управлінських реформ в Україні. У статті представлені результати експертного дослідження про стан та пріоритетні напрямки інституційного розвитку місцевого самоврядування в Україні.

 

The transformation of public administration and local government institutions is a key constituent of administrative reform in Ukraine. The results of expert survey on current conditions and priority directions of the institutional development of local government in Ukraine are presented in the paper.

 

Ключові слова: місцеве самоврядування, інституційний розвиток, реформування, Україна, експертне опитування.

 

Keywords: local government, institutional development, reforming, Ukraine, expert research.

 

 

Постановка проблеми. Необхідність у вдосконаленні політико-адміністративної системи значною мірою пов’язана з вимогами побудови ефективної системи місцевого самоврядування. З огляду на особливий соціально-політичний статус інституту місцевого самоврядування пошук оптимальних шляхів і форм здійснення суспільних реформ неможливий без вирішення однієї з актуальних проблем – модернізації місцевої влади, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду (зокрема, Канади), чіткого розподілу функцій та координації діяльності органів державного управління у сфері територіального розвитку. Одним із важливих чинників зміни ситуації на краще має стати ефективне інституційне забезпечення реформування місцевого самоврядування [1].

В останні роки виконано низку досліджень та проведено ряд науково-комунікативних заходів, які сприяли визначенню ключових проблем та тенденцій розвитку місцевого самоврядування в Україні на наступні роки. Так, в обговореному проектові Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні міститься концептуальне бачення проведення адміністративної реформи, основних напрямів розвитку місцевого самоврядування [2; 3]. Впровадження нових концептуальних засад сприятиме наближенню до європейських стандартів місцевого самоврядування, сформульованих в Європейській хартії місцевого самоврядування, документах Ради Європи щодо розвитку місцевої демократії.

Процес реформування обумовлює необхідність діагностування стану суспільства та прогнозування впливу управлінських рішень, виявлення проблем, тенденцій та пріоритетних напрямів регіонального та місцевого розвитку; виявлення ставлення різних соціальних і професійних груп до процесів реформування, оцінки основних положень концепцій реформування представниками експертного середовища з метою уточнення їх змісту і забезпечення консенсусу інтересів. Суттєву допомогу у вирішення окреслених питань може надати використання соціологічної експертизи як ефективного засобу комплексного залучення фахівців-експертів, що поєднує переваги соціологічного дослідження та експертних методів [4, с. 71].

Аналіз останніх напрацювань. Методологію, методику й інструментарій соціологічної експертизи в державному управлінні й місцевому самоврядуванні розкрито в посібнику “Соціологічна експертиза в державному управлінні (на прикладі досліджень політичної реформи в Україні)” [4]. Різним аспектам проблематики також присвячені роботи К. Вайс, А. Гошка, А. Морозова, В. Косолапова, В. Саламатова, Ю. Сурміна, В. Щербини та інших дослідників.

Узагальнюючи досвід роботи у даному напрямі Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України (далі – Інститут) і підкреслюючи значення науково-методичних аспектів реалізації зазначених можливостей, водночас відзначимо за невирішену частину проблеми, що, на нашу думку, в країні недостатньо уваги надається питанням експертного супроводження процесів реформування місцевого самоврядування.

Емпіричною базою статті є результати розробленого на основі канадського досвіду й проведеного на початку 2013 р. експертного соціологічного опитування з оцінювання сучасного стану, виявлення проблемного поля та завдань інституційного розвитку місцевого самоврядування в Україні. Підґрунтям даної роботи виступили експертні опитування щодо проблем та пріоритетних напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні, виконані автором і відділом місцевого самоврядування та регіонального розвитку Інституту в 2004 р. та 2007/2008 рр. [5; 6].

Метою та завданнями дослідження стали визначення думки експертів з наступним виробленням рекомендацій щодо:

1) оцінки стану інституційного розвитку місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі;

2) сучасної парадигми місцевого самоврядування;

3) факторів залежності інституційного розвитку, складових формування інституційного механізму розвитку місцевого самоврядування, характеру інституційної трансформації місцевого самоврядування в Україні;;

4) ефективності наявних механізмів та інструментів реформування місцевого самоврядування;

5) інституційного забезпечення державної політики в сфері місцевого самоврядування (ступеню впливу інституцій);

6) головних перешкод інституційному розвитку місцевого самоврядування в Україні;

7) актуальності й пріоритетності напрямів трансформації системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Виклад основного матеріалу. В якості експертів було залучено 282 особи (жінок – 160 осіб, чоловіків – 122 особи) – посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, державних службовців (переважно середньої управлінської ланки з місцевих державних адміністрацій), наукових співробітників та викладачів, представників ЗМІ, політичних партій та неурядових організацій, які займаються питаннями регіонального й місцевого розвитку. З загальної кількості респондентів 218 – з вищою, 51 з неповною вищою та середньою освітою, 13 мають науковий ступінь.

Дослідження проведено переважно на базі міста Києва та Полтавської області (Полтавська обласна рада, Лубенські районна та міська ради, Решетилівські районна та селищна ради), а також методом онлайн-опитування на спеціальній веб-платформі, що дало можливість охопити зацікавлених учасників з різних регіонів України і навіть з-за кордону.

Експертне опитування здійснювалося шляхом письмового анонімного анкетування. Учасникам було запропоновано відповісти на ряд запитань, сформульованих у відповідності до завдань і висновків дослідження.

Характеризуючи сучасний стан інституційного розвитку місцевого самоврядування в Україні, переважна більшість (62%) опитаних визначили його рівень як “середній”, 26,6 % – як “низький”, ще 6,4% – як “дуже низький”. Лише 5% експертів оцінили практичний рівень інституційного розвитку місцевого самоврядування як “високий”, жоден експерт не вказав його як “дуже високий, що не може не турбувати.

Стосовно попередніх опитувань щодо рівня розвитку місцевого самоврядування в Україні, результати 2008 р. свідчать, що майже половина (49,2%) опитаних визначили його рівень як “середній”, 26,2 % – як “низький”, ще 12,6% – як “дуже низький”, 10,5% експертів оцінили практичний рівень розвитку місцевого самоврядування як “високий”, й 1,2% – як “дуже високий”. Ситуація у 2004 р. була гіршою: тоді половина експертів визначили його рівень як “низький”, ще 5,6% – як “дуже низький”, як “середній” 40,6% опитаних, жодного голосу за “дуже високий”.

Відповідаючи на загальне питання про суть та роль місцевого самоврядування, вже половина експертів (50,7%) наголосили на “незалежності місцевої влади, її орієнтованості передусім на інтереси місцевих жителів і вирішення місцевих справ” (співвідношення опитаних, котрі дали таку відповідь, зросло з 29,4 до 37,9% відповідно у 2004 та 2008 рр.). 10,3% експертів (12,2% у 2004 р. та 8,6% експертів у 2008 р.) погодилися з твердженням, що роль місцевого самоврядування полягає у “забезпеченні цілісності та єдності державної політики, виконання державних функцій на місцевому рівні”. За останні 5 років стало менш поширеним виважене й компромісне розуміння суті і призначення місцевого самоврядування: 58,3% респондентів у 2004 р., 53,5% у 2008 р. і 37,6% у 2013 р. акцентували увагу на необхідності “поєднання інтересів держави та місцевої громади”. Окремими експертами при відповіді на дане запитання зроблено низку уточнень і доповнень, що характеризують вітчизняну систему відносин центральної влади та місцевого самоврядування, зокрема: “обслуговування інтересів бізнесових кланів за повної відсутності реальних ідеологічних партій і дуже слабкій громадянській ініціативі”, “централізована держава, побудована на принципах радянської системи управління”, “роль незначна; немає нормального фінансування (а є виживання), тому немає самоврядування; немає забезпеченості, немає незалежності, немає поєднання інтересів” тощо. Таким чином, в останні роки більшість експертів стали схилятися насамперед до ідеалізованої громадівської, а вже потім до громадсько-державницької теорії місцевого самоврядування.

Розкриттю основних підходів і концептів сучасної інституційної теорії, уточненню характеру й змісту етапів інституційного розвитку [7, с.11] присвячено наступні блоки запитань.

Інституційний розвиток місцевого самоврядування визначається переважно ресурсним середовищем (на таку залежність вказали 58,9% експертів, третина зазначили її певну міру), більшість експертів вказують на певну міру залежності інституційного розвитку місцевого самоврядування від таких чинників: попередніх етапів розвитку (58,9% відповідей), адаптивної спроможності інституту й інституційної системи (56%), діяльності та раціональної поведінки окремих акторів-суб’єктів (52,1%), поєднання різноспрямованих інституційних змін (51,4%).

Напрям інституційної трансформації місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі половина експертів оцінили як коливальний, третина – як “хаотизацію”, решта 16,7% як “стабілізацію”. Щодо характеру змін, 55,3% експертів погодилися, що роль держави, контроль і регламентація діяльності органів місцевого самоврядування збільшується (“без змін” - 35,1% відповідей), 48,2% - залежність від регіональних інститутів влади збільшується (“без змін” – 42,2%), а от ієрархизація управлінських відносин залишається без змін (61% відповідей, відповідь “збільшується” отримала вдвічі менше голосів).

Ступінь важливості для формування інституційного механізму розвитку місцевого самоврядування експертами оцінено: створення спеціальних органів (спеціалізованих і міжвідомчих) – як середній (51,4% відповідей) та низький (23,1%), створення фізичної інфраструктури – як здебільшого середній (44%) та високий (24,5%), стосовно державних цільових програм думки респондентів розділилися: низький – 20,6% відповідей, середній та високий – по 30,8%.

 

Таблиця 1.

Ступінь важливості для формування інституційного механізму розвитку місцевого самоврядування складових (%)

 

Наступний важливий блок запитань стосувався ефективності роботи механізмів та інструментів реформування місцевого самоврядування. При відповіді на ці запитання була запропонована п’ятибальна шкала, де 1 – “заважає”, 3 – “не впливає” і 5 – “прискорює”.

На жаль, найвища оцінка роботи механізмів реформування в думці експертів зустрічається не дуже часто (за прикладом можна навести 24,1% голосів респондентів, які переконані, що прискорює процес реформування його належне фінансове забезпечення).

Загалом, на думку експертів, міра ефективності роботи інструментів та механізмів реформування місцевого самоврядування виглядає так (Табл. 2).

За результатами опитування, найбільш актуальними для аналізу видаються ті дані, за якими показники негативного впливу перевищують позитивні, або ті, що свідчать про відсутність впливу на хід реформування з боку тих механізмів, які мають бути найбільш впливовими. Цьогорічна картина виглядає кращою за 2004 р. та 2007/2008 рр. [6], та все ж зупинимося на кількох моментах.

Таблиця 2.

Оцінка експертами міри ефективності роботи інструментів та механізмів реформування

місцевого самоврядування (%)

 

Сучасний стан нормативно-правового та фінансового забезпечення реформування не відповідає його потребам. Це підтвердили відповідно 34,8 % та 34,1 % експертів, які переконані в тому, що фінансове забезпечення “гальмує” і навіть “заважає” процесу реформування. Під питанням й ефективність інститутів управління реформою, які, з точки зору 34,4% респондентів (51,1% у 2004 р., 46,9% у 2007/2008 рр.), не здійснюють впливу на реформування, хоча й покликані виступати основним, найбільш впливовим інструментом трансформаційних змін. Водночас, більше половини експертів переконані, що в сучасних умовах рушійною силою державно-управлінських реформ виступають кадрове забезпечення (57,8% відповідей), фінансове забезпечення (54,2%) та міжнародна технічна й експертна допомога (53,5%).

На порядку денному належне інституційне забезпечення розвитку місцевого самоврядування, а саме досліджувалося питання про ступінь впливу органів, що реалізують або опосередковано впливають на державну політику в сфері місцевого самоврядування [1; 8].

 

Таблиця 3.

Ступінь впливу органів, що реалізовують або опосередковано впливають на державну політику

в сфері місцевого самоврядування, %

 

Отримані результати опитування підтверджують дуже високий вплив на формування та реалізацію державної політики у сфері реформування місцевого самоврядування інституту Президента України (12,8% опитаних). Якщо ж брати сумарні показники (“високий” та “дуже високий”), то експерти за найвпливовіші визначили такі інституції: інститут Президента України (35,5% безпосередньо і 58,1% разом з голосами за допоміжні та консультативні органи при Президентові України); органи місцевого самоврядування (36,9% опитаних); Кабінет Міністрів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, консультативно-дорадчі органи при Уряді України (31,6%); місцеві органи виконавчої влади (31,5%); Верховна Рада України, Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (23,4%); асоціації органів місцевого самоврядування (23,1%). Найменший вплив здійснюють європейські інституції (сумарно “дуже низький-низький” 60,2%) та громадські організації, агенції місцевого розвитку, бізнес-асоціації (58,1%).

Заключний блок анкети експертного опитування мав на меті визначення найбільш актуальних напрямів трансформації системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [2] й був побудований за п’ятибальною шкалою оцінки актуальності. Ранжування здійснювалося за мірою актуальності від 1 - “дуже неактуальний” до 5 - “дуже актуальний”.

 

Таблиця 4.

Рейтинг актуальності напрямів реформування місцевого

самоврядування та територіальної організації влади в Україні

 

Більше третини (34,4%; у 2008 р. відповідей на аналогічне питання 33,6% ; у 2004 р. 51,6%) переконані, що дуже актуальні “врегулювання питань міжбюджетних відносин та розмежування повноважень державної регіональної влади і органів місцевого самоврядування”. Менше експертів вважає дуже актуальним “повернення повноцінного самоврядування на районному та обласному рівнях з відповідними інститутами” (24,5%; такі ж показники – 24,4% - мали у 2004 р.; 19,1% у 2008 р.) та “реорганізацію місцевих держадміністрацій в органи з контрольно-наглядовими функціями” (20,6%). Найменш актуальним для опитаних (27% різко негативних відповідей) залишається “формування нового адміністративно-територіального устрою шляхом об’єднання територіальних громад” (21,1% у 2008 р.)

На основі вищезазначеного, можемо зробити окремі висновки.

1. Результати проведеного експертного опитування вказують на недостатній рівень розвитку місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі, отже, реформування місцевого самоврядування в Україні сьогодні є одним з найактуальніших і невідкладних завдань.

2. Серед фахівців – теоретиків і практиків – втрачає популярність компромісне бачення суті і ролі місцевого самоврядування, або так звана громадсько-державницька парадигма місцевого самоврядування, що поєднує в собі державні і самоврядні засади й регулює їх взаємовідносини. Найбільш актуальною для України, як у теоретичному, так і в практичному плані, стає так звана громадівська концепція місцевого самоврядування, в основі якої лежить ідея природних прав територіальної громади, “незалежності місцевої влади, її орієнтованості передусім на інтереси місцевих жителів і вирішення місцевих справ”. Такий вибір можна пояснити реагуванням муніципального експертного середовища на сучасні особливості інституційного розвитку місцевого самоврядування в Україні, а саме коливальний напрям інституційної трансформації місцевого самоврядування та збільшення ролі держави, контролю і регламентації діяльності органів місцевого самоврядування.

3. На підтвердження основних підходів і концептів сучасної інституційної теорії, в руслі концентрування європейської дослідницької традиції на динаміці та векторах центр-локальних відносин, встановлено, що інституційний розвиток місцевого самоврядування визначається переважно ресурсним середовищем, історично обумовлений та певною мірою залежить від таких чинників, як адаптивної спроможності інституційної системи, діяльності окремих суб’єктів, поєднання різноспрямованих інституційних змін, що призводить до невизначеності інституційного статусу місцевого самоврядування. Найбільш важливими для формування інституційного механізму розвитку місцевого самоврядування є створення спеціальних спеціалізованих і міжвідомчих органів та формування відповідної інфраструктури.

4. За умови низької ефективності інструментів та механізмів здійснення реформи більшість заходів з реформування системи територіальної організації влади, місцевого самоврядування не можуть бути реалізовані повною мірою у відповідності з досягненнями очікуваних результатів. Сучасний стан нормативно-правового та фінансового забезпечення реформування не відповідає його потребам. Дієвою силою державно-управлінських реформ виступає їх кадрове та фінансове забезпечення.

5. На порядку денному належне інституційне забезпечення розвитку місцевого самоврядування, впливовий інструмент трансформаційних змін – інститути управління реформою: інститут Президента України разом допоміжними і консультативними органами; органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади; Уряд України; Верховна Рада України; асоціації органів місцевого самоврядування.

6. Недосконалість правового механізму та відсутність чіткого фінансового механізму реалізації реформи; формальний, імітаційний характер реформ; відсутність стратегічного бачення розвитку країни; централізація, концентрація повноважень у міністерствах та відомствах на центральному рівні; корупція в органах державної влади, органах місцевого самоврядування перешкоджають успішному інституційному розвиткові місцевого самоврядування в Україні.

7. Пріоритетними напрямами реформування місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі за результатами експертного опитування виявлено розмежування повноважень державної, регіональної влади і органів місцевого самоврядування та врегулювання питань міжбюджетних відносин; повернення повноцінного самоврядування на районному та обласному рівнях з відповідними інститутами; запровадження механізмів демократії участі на місцях. Реформування адміністративно-територіального устрою України, на думку експертів, у даних умовах не входить до числа першочергових завдань проведення адміністративної реформи. Отже, актуалізується питання зміни чинної моделі територіальної організації влади, приведення її у відповідність з європейськими засадами і світовими стандартами шляхом перерозподілу владних повноважень на користь місцевого самоврядування, в руслі здійснення системних суспільних реформ.

Перспективи подальших досліджень у даному напрямі: з метою більш ефективної реалізації концептуальних основ реформування системи місцевого самоврядування в Україні доцільно запровадити перманентний широкомасштабний соціологічний та соціолого-експертний моніторинг стану адміністративної реформи й реформування місцевого самоврядування.

 

Література.

1. Інституційний розвиток місцевого самоврядування в Україні в умовах державно-управлінських реформ : монографія / кол. авт. : І. В. Козюра (кер.), Ю. Г. Іванченко, А. О. Краснейчук, О. М. Руденко, Л. Є. Шкляр та ін.; Ін-т проблем держ. упр. та місц. самоврядування Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – Лубни : Інтер Парк, 2013. – 180 с.

2. Ставнійчук М. Реформа, з якою Україна запізнюється на 20 років / М. Ставнійчук // Дзеркало тижня. – 2012. – 30 листоп. – № 44.

3. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс] : проект. – Режим доступу : http://www.municipal.gov.ua/upload/usr/files/Konc_m_c_19_

04_2013.docx.

4. Соціологічна експертиза в державному управлінні (на прикладі досліджень політичної реформи в Україні) : наук.-метод. посібн. ; за заг. ред. В. Д. Бакуменка, Л. Г. Штики / кер. авт. кол. Ю. П. Сурмін. – К. : НАДУ, 2003. – 152 с.

5. Козюра І. В. Пріоритетні напрями реформування місцевого самоврядування в Україні: оцінка ситуації та забезпечення трансформації / В. Д. Бакуменко, Ю. П. Сурмін, І. В. Козюра // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування : зб. наук. пр. – Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 1 (19). – С. 225-234.

6. Козюра І. В. Проблеми, потенціал та орієнтири реформування місцевого самоврядування в Україні: думка експертного середовища / І. В. Козюра // Аналітика і влада : журнал експертно-аналітичних матеріалів і наукових праць ІПДУМС НАДУ. – 2010. - № 1 (2). – С. 121-128.

7. Трофимова И. Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. ... доктора полит. наук: 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологи / Трофимова Ирина Николаевна, Ин-т социологии РАН. – М., 2011. – 40 с.

8. Інституційне забезпечення регіональної політики та практика взаємодії органів влади в Україні / М. Дацишин, В. Керецман – К. : К.І.С, 2007. – 102 с.

 

References.

1. Koziura, I.V. Ivanchenko, Yu.P. Krasneichuk, A.O. Rudenko, O.M. and Shkliar, L.Ye. (2013), Instytutsijnyj rozvytok mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini v umovakh derzhavno-upravlins'kykh reform [Institutional development of local government in Ukraine under conditions of administrative reforms], Inter Park, Lubny, Ukraine.

2. Stavnijchuk, М. (2012), “Reform, to which Ukraine is delayed for 20 years”, Dzerkalo tyzhnia , № 44.

3. The official site of State Fund for Local Government in Ukraine (2013), “Draft of concept of local government reform and territorial organization of authority in Ukraine”, available at: http://www.municipal.gov.ua/upload/usr/files/

Konc_m_c_19_04_2013.docx (Accessed 28 August 2013).

4. Bakumenko, V.D Shtyka, L.G. Surmin, Yu.P. (2003), Sotsiolohichna ekspertyza v derzhavnomu upravlinni (na prykladi doslidzhen' politychnoi reformy v Ukraini) [Sociological examination in public administration in terms of studies of political reform in Ukraine], NAPA, Kyiv, Ukraine.

5. Bakumenko, V.D Surmin, Yu. and Koziura, I.V. (2005) “Priorities for local government reform in Ukraine: assessment of the situation and transformation support”, Aktual'ni problemy derzhavnoho upravlinnia ta mistsevoho samovriaduvannia, vol. 1 (19), pp. 225-234.

6. Koziura, I.V. (2010), “Issues, potential and targets of local government reform in Ukraine: expert opinion environment”, Analityka i vlada, vol .1 (2), pp. 121-128.

7. Trofimova, I.N. (2011), “Institutional development of local government in Russian Federation ”, Ph.D. Thesis, Political sciences, Institute of Sociology of Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation.

8. Datsyshyn, M. and Keretsman, V. (2007), Instytutsijne zabezpechennia rehional'noi polityky ta praktyka vzaiemodii orhaniv vlady v Ukraini [Institutional support for regional policy and practice of government authorities interaction in Ukraine], K.I.C., Kyiv, Ukraine.

Стаття надійшла до редакції 18.09.2013 р.